Географічний портал

ВИСНОВОК

На проект Закону України „Про аграрний туризм та агротуристичну діяльність” (редакція від 25.02.2009 р.) 

Проект Закону України „Про аграрний туризм та агротуристичну діяльність” розроблено Міністерством аграрної політики України відповідно до орієнтовного плану законопроектних робіт на 2009 рік (Розпорядження КМУ № 185 р. від 18.02.2009 р.). 

Назва проекту очевидно не відповідає назві, вказаній в плані законопроектних робіт, п. 34 якого передбачав розробку проекту закону „Про сільський зелений (аграрний) туризм”. 

Розробка окремого законопроекту відповідає вимогам статті 4 Закону України „Про туризм” щодо регулювання особливостей здійснення окремих видів туризму саме законом, а не іншими нормативно-правовими актами.

Втім, серед альтернативних варіантів досягнення цілей регулювання розробник не вказує внесення змін до Закону України „Про особисте селянське господарство”, хоча проект регулює правовідносини, що стосуються саме фізичних осіб-членів ОСГ. 

Адже відмова від внесення змін до Закону України „Про туризм” для врегулювання особливостей сільського зеленого туризму, серед іншого, відкриває перспективу для розробки окремих законопроектів для регулювання інших 16 видів туризму, вказаних у цьому законі. 

Найбільше занепокоєння щодо розробленого проекту викликає невідповідність вимогам Регламенту Верховної Ради. Зокрема, п. 91 Регламенту зобов’язує додавати до законопроектів, що впливають на доходну та/або видаткову частину державного чи місцевих бюджетів фінансово-економічне обґрунтування (розрахунок розміру витрат) з обов’язковими пропозиціями щодо джерела покриття зменшення доходів або зростання видатків бюджетів. На жаль, подібного розрахунку до законопроекту не додано, і про його розробку громадськість не поінформовано. Це унеможливлює, по суті, аналіз фінансово-економічних наслідків прийняття законопроекту ні для бюджетів, ні для громадян. Крім того, відсутність розрахунку є підставою для повернення проекту без включення до порядку денного Верховної Ради. 

Проект і супровідні документи не містять деяких обов’язкових вказівок або висновків щодо відповідності його норм вимогам, встановленим чинним законодавством. 

Сфера дії проекту належить до регулювання цивільно-правових відносин між фізичними особами-туристами і власниками садиб. Супровідні документи до проекту не містять вказівок, що наявний обсяг прав і свобод громадян не звужується. До того ж, розробці законопроектів, що стосуються прав та обов’язків громадян, має передувати розробка концепції такого законопроекту та її громадське обговорення.

В пояснювальній записці указано також, що проект не стосується регіонального аспекту. Втім, у статті 3 проекту передбачено особливості агро туризму в місцевостях, які визнано курортними або оздоровчо-лікувальними. Зокрема, визнання діяльності підприємницькою залежно від місця проживання громадян не відповідає Конституції України. 

Аналіз на відповідність норм проекту законодавству Європейського Союзу відсутній, що суперечить п. 52 чинного Регламенту КМУ. Адже проект стосується питань, що регулюються нормами законодавства Європейського Союзу. а отже, підлягають адаптації в рамках національного законодавства України. Зокрема, до них належать норми Директиви ЄС 90/314 від 13.06.1990 р. про комплексний туризм. 

Значного доопрацювання потребує також аналіз регуляторного впливу законопроекту. 

Визначення показників результативності регуляторного акту не відповідає заявленим цілям державного регулювання. Так, цілями визначено диверсифікацію джерел доходів особистих селянських господарств, розширення сфери зайнятості членів таких господарств, розвиток сільської інфраструктури шляхом надання кредитів ОСГ. Показники ж результативності включають кількість юридичних осіб, що братимуть участь в агро туристичній діяльності, та кількість громадян, які скористаються туристичними послугами, та деякі інші, що не стосуються підтримки власне ОСГ. 

Натомість не вказано такі важливі показники, як обсяг наданих ОСГ кредитів та своєчасність їх повернення, зростання задекларованих доходів ОСГ, зростання надходжень до місцевих бюджетів тощо. 

Особливої уваги потребує і такий показник результативності, як додаткові витрати ОСГ на виконання регуляторного акту, оскільки аналіз регуляторного впливу прямо передбачає такі витрати (п. 6), але не конкретизує.

Не визначено вплив внутрішніх та зовнішніх ризиків на дію регуляторного акту. Зокрема, проект передбачає серед конкретних форм підтримки лише надання цільових кредитів, на які великою мірою впливають і зовнішні чинники (як-от облікова ставка Національного банку, дефіцит державного та місцевих бюджетів), і внутрішні, пов’язані з низькою платоспроможністю селянських господарств щодо погашення цих кредитів. 

Аналіз очікуваних вигод і витрат для ОСГ та громадян (в т.ч. туристів) внаслідок прийняття регуляторного акту відсутній, що не відповідає п. 8 та 10 Методики проведення аналізу впливу регуляторного акту (Постанова КМУ № 308 від 11.03.2004 р.). 

Не вказано, який орган здійснюватиме державний нагляд за виконанням регуляторного акту. Прогноз впливу на корупцію та аналіз корупціогенних ризиків також відсутній. Втім, наявність норм про надання державних кредитів є очевидною підставою для проведення такого аналізу. 

Крім того, необхідно вказати, на підставі якої звітності чи статистичної інформації буде відбуватися відстеження результативності регуляторного акту. Адже відстеження результативності актів, що стосуються прав громадян, необхідно здійснювати також на підставі аналізу звернень громадян, опитувань (в т.ч. соціологічних) та судових рішень. Не вказано також, що результати відстеження результативності будуть вноситися як пропозиції до планів роботи уповноваженого органу виконавчої влади та/або органів місцевого самоврядування на відповідний рік. 

Розміщення проекту на сайті Міністерства аграрної політики є необхідною, але явно недостатньою умовою громадського обговорення проекту.

Проведення консультацій з громадськістю обов’язкове, оскільки стосується прав, свобод і законних інтересів громадян згідно з п. 3 Постанови КМУ № 1378 від 15.10.2004 р. Відомості про такі консультації або вивчення громадської думки в проекті відсутні. 

Згідно з указаною постановою, якщо консультації з громадськістю не передбачені орієнтовним планом розробника, вони стають обов’язковими на підставі пропозицій принаймні трьох легалізованих об’єднань громадян. 

Зауваження до окремих положень проекту 

Зміст окремих положень проекту не узгоджується з засадами цивільного і господарського законодавства. 

1. Критеріями визнання агро туристичної діяльності як підприємницької у статті 3 проекту вказано: 

  - розташування садиби в курортній або лікувально-оздоровчій місцевості, незалежно від кількості туристів, яким фактично надаються послуги

  - кількість кімнат у садибі, яким пропонуються агро туристичні послуги, незалежно від кількості туристів, яким фактично надаються послуги.

Обидва запропоновані критерії не забезпечують захисту власників садиб від дискримінації на підставі місця проживання. Другий критерій, крім того, не враховує різниці між кількістю кімнат, що пропонуються для розміщення туристів, і кімнат, що фактично використовуються для надання таких послуг. Отже, можливі численні зловживання – в тому числі пов’язані з корупцією, – щодо штучного обмеження кількості кімнат, а отже, погіршення умов обслуговування туристів. 

2. Здійснення посередницької діяльності обслуговуючими кооперативами членів ОСГ без отримання ліцензії на турагентську діяльність, передбачене в частині третій статті 3 проекту, суперечить законам України про захист економічної конкуренції. Крім того, якщо членами кооперативів будуть фізичні особи-підприємці, чинне законодавство вимагатиме перевірки таких кооперативів щодо зловживання монопольним становищем. 

3. Стаття 5 проекту не узгоджується з урядовим законопроектом № 2599 „Про внесення змін до Закону України „Про туризм”” в частині регулювання договорів про туристичне обслуговування. Крім того, в статті 625 Цивільного кодексу України вказано, що договори між фізичними особами на суму до 20 неоподаткованих мінімумів доходів громадян (340 грн.) можуть укладатися усно. Крім того, договори безплатного надання послуг прямо регулюються статтею 904 Цивільного кодексу, котра зобов’язує замовника послуг відшкодувати виконавцю фактично понесені ним витрати, пов’язані з наданням послуг. Отже, прийняття вказаних у статті 5 проекту норм потребуватиме внесення змін до Цивільного кодексу. 

4. Форми державної підтримки агротуристичної діяльності в статті 6 проекту не конкретизовані. В проекті йдеться лише про державні і регіональні програми підтримки ОСГ, що фінансуються також коштом місцевих бюджетів, але не передбачено місцевих і міжнародних програм державної підтримки.

При цьому розробка міжнародних, державних, регіональних і місцевих програм розвитку туризму уже передбачена Законом України „Про туризм” (статті 6, 8 та 12). І проект міг би визначати порядок формування, фінансування та реалізації регіональних і місцевих програм розвитку туризму, як того вимагає частина четверта статті 12 Закону України „Про туризм”. 

Крім того, проект не вказує, що загальнодержавні програми підтримки ОСГ є цільовими, що виключає можливість застосування процедур, передбачених Законом України „Про державні цільові програми”, та значно підвищує корупціогенні ризики. 

5. Стаття 7 проекту не містить визначення, які саме з громадських організацій, що об’єднують членів ОСГ, є саморегулівними. Положення про саморегулівні організації визначаються або законом, або актом центрального органу виконавчої влади. Як правило, в кожній сфері професійної діяльності або регіоні може діяти лише одна саморегулівна організація, яка виконує делеговані органами виконавчої влади або місцевого самоврядування повноваження. Не визначено також, чи є обов’язковою участь таких організацій і врахування їх рекомендацій при розробці нормативно-правових актів у сфері агро туризму. Необхідно вказати також, в яких випадках участь ОСГ в саморегулівних організаціях є обов’язковою чи які приписи цих організацій є обов’язковими для виконання, чи беруть обов’язкова участь представників саморегулівних організацій в розгляді скарг чи судових справ за участю своїх членів. 

Загальна рекомендація: провести консультації з громадськістю, зокрема, об’єднаннями ОСГ та іншими громадськими організаціями, що діють у сфері туризму та підтримки особистих селянських господарств, з метою істотного доопрацювання проекту. 

Якщо за підсумками консультацій з громадськістю доопрацювати проект не вдасться, доцільно започаткувати розробку концепції нового законопроекту.